מעמדו של בנק ישראל במשק הלאומי

תקציר העבודה:

תוכן עיניינים:
1. מבוא
2. תפקידים וסמכויות של בנק ישראל
3. מכשירים פיננסיים של בנק ישראל
4. יחסים בין בנק ישראל לבין הממשלה
5. דרכי עידוד של בנק ישראל בפעילות יזמית במשק

מבוא
מטרת ההעבודה היא לתאר ולנתח את פעילותו של בנק ישראל תוך כדי בדיקת תפקודו ומעמדו במשק הלאומי. הפעילות הפיננסית של בנק ישראל מהווה בסיס לפעילות כלכלית של המשק כולו, וניתן להניח כי ישנה השפעה על כל התחומים חברתיים של מדינת ישראל.
היות והנושא קרוב לנושאים כלכליים יתכן ויגלשו התיאורים למימדים כלכליים טהורים אך יחד עם זאת חשוב לציין כי הנושאים הללו מהווים חלק בלתי נפרד מתחומים חברתיים אחרים, שנמצאים בתהליך מתמיד של השפעה דו-צדדית.
מטרה נוספת של עבודתי היא לנתח את השפעתו של בנק ישראל על יזמות כלכלית במשק ובנוסף לזה אבדוק האם בנק ישראל דוגל בהתקדמות מהירה של המשק או להפך בולם את התפתחות כזאת על מנת לפקח עליה ולכוונה. אך בכל מקרה חשוב לציין כי גם התפתחות חופשית וגם מכוונת זקוקים במערכת כספית תקינה ומסודרת אשר
תטפל בעינייני ויסות אספקת הכספים למשק שבסופו של דבר תשמש כמכשיר החשוב ביותר לקביעת קצב פעילות כלכלית במשק.

מקורות:

כמות מופרזת של אמצעי תשלום למשק אשר לא עומדת ביחס נאות להתקדמות הכלכלית הריאלית, הפעולה שעלולה לגרום להתפתחותם של תהליכים אינפלציוניים. בנוסף לזה חוק בנק ישראל העניק סמכויות להכוונם האשראי למטרות רצויות מבחינת המשק הלאומי. כמו-כן יכול הבנק לכוון את הייעוד האשראי הבנקאי באמצעיים של שכנוע והשפעה
מוסרית, שהם ממכשירי הפעולה החשובים ביותר של כל בנק מרכזי (בר-יוסף 1985).
כפי שהזכרתי קודם בנק ישראל אינו בנק מסחרי ואינו מעביר את הכספים למשק ולציבור הרחב באופן ישיר. מי שעושה את הפעולה הזאת אלה הם בנקים מסחריים אשר דרכם בנק מרכזי מפזר את הכספים בשוק. אך יחד עם זאת לבנקים מסחריים ישנם כספים משלהם שמקורם אינו בנק ישראל אלא פיקדונותיהם של לקוחותיהם וככל אירגון מסחרי אשר
שרואה מטרת קיומו בהגדלת הרווחים, ינסה בנק להגדיל את כמות הכסף המועברים למשק ולציבור באמצעות הלוואות ואשראיים ובכך לזכות ברווחים נוספים. על מנת למנוע מצב כזה לבנק ישראל יש סמכות לפקח על פעילותם של הבנקים מסחריים.
מטרתו של הפיקוח היא להבטיח פעולה סדירה של מערכת הבנקאות, בתחום בטיחות העסקים, לדאוג לקיום המדיניות המוניטרית, ולאסור על הבנקים ביצוע עסקות העלולות לסכן את כספי המפקידים אצלם (בנק ישראל, 1976).
בצד הבטחת פעולה סדירה של מערכת הבנקאות, פועל הפיקוח על הבנקים בזרוע נוסף והיא שמירה על קיום הוראות הנזילות, ושאר ההוראות המופנות אל הבנקים במסגרת פעילות המדיניות המוניטרית (בנק ישראל, 1976).
בנק ישראל הינו הבנקאי של המוסדות הבנקאיים ועיקר פעילותו בתחום זה מתבטאת בהחזקת פיקדונותיהם ובאשראי שהוא נותן להם. בעזרת פעולה זאת ופעולות שתוארו קודם מגדיל בנק ישראל את תלותם של בנקים מסחריים בו וכך ממלא את תפקידו בפיקוח על הבנקים ופעילותם.
פרט לשמירה על הביצוע הנכון של מדיניות מוניטרית מטרה נוספת של תפקידו של בנק ישראל לפקח על הבנקים היא להבטיח את ביטחונם של הכספים המופקדים בבנקים האלה על-ידי הציבור הלקוחות. על מנת להשיג את רמת הבטיחות המספיקה גובה בנק ישראל מבנקים מסחריים פיקדונות.
פיקדונות הבנקים בבנק ישראל מורכבים בראש ובראשונה, מפיקדונות החובה, שעליהם להחזיק כנגד פיקדונות הציבור אצלם, בהתאם להוראות הנזילות השונות לגבי סוגי הפיקדונות השונים. בעבר, כאשר הסתבכו מוסדות בנקאיים, היתה עמדת הממשלה- ויש לזכור, כי בפעולות אלה יש משקל ניכר לדעת הממשלה, במסגרת אחריותה הכוללת לתקינות
הפעולות הכלכליות במשק, - ועמדת בנק ישראל, כי יש להגן על המפקידים בבנקים. ואכן, בנק ישראל לקח על עצמו את התחייבויותיהם של בנקים שנקלעו לקשיים והוא שכיסה את ההפסדים. חלק ניכר מהכספים שבעזרתם כיסה בנק ישראל את ההפסדים היה מורכב מהפיקדונות האלה. פיקדונות החובה אינם כל נזילות החובה של הבנקים. מעבר להם
משתתפים הבנקים בחלק מפיקדונותיהם כאשראי מכוון, ליעדים אותם קובע מדיניות כלכלית של ממשלה (בנק ישראל, 1976.) את התפקיד האחר של בנק ישראל שהוא שמירת על רמת היצור גבוה במשק ניתן לתאר בעזרת האמצעים המוניטריים של הבנק הנמצאים ברשותו לצורך מילוי תפקיד זה וגם תפקידים אחרים.
2. מכשירים פיננסיים של בנק ישראל
על מנת להבטיח את מימושם של כל התפקידים וסמכויות של בנק ישראל בפועל חייבים להיות כלים שבעזרתם יוכל הבנק להשפיע בצורה משמעותית ויעילה על אותם תהליכים ותחומים מוניטריים שבנק נושא אחריות עליהם. יעילותם של כלים הללו תלויה במידת התיאומים למציאות הקיימת ולתהליכים המתרחשים במשק. התיאום הזה מאפשר לאמצעים
האלה להישרד ובכך לזכות ביכולת השפעה.
א). אמצעי ראשון שהייתי רוצה לתארו אלה הם השיעור הנזילות.
שיעורי הנזילות האים לקבוע את היחס מסויים בין הסכומים המופקדים בבנק מסחרי לבין הסכומים שהוא רשאי להלוות מהם. שיעור נזילות 20 אחוז, למשל, פירושו כי מתוך כל 100 שקלים חדשים המופקדים בבנק, יוכל הבנק להלוות 80 שקלים בלבד. את 20 שקל הנותרים עליו להחזיק במזומנים או בפיקדונות בבנק ישראל. אין טעם בקביעת
שיעור נזילות של 100 אחוז: וכי מה יעשה אז הבנק מסחרי ? מהיכן ירוויח כדי לשלם למפקידים בו ריבית על פיקדונותיהם, ולמשקיעים בו- דיבידנד על השקעתם. יתרה מזו: במקרה כזה ייפגע המשק כולו, שהרי הבנקים הם הצינור להזרמת חסכונות הסקטורים השונים במשק להשקעות. כאשר צינור זה נסתם, כגון על-ידי קביעת שיעור נזילות
100 אחוזים, נפסקת, או מוגבלת, הפעילות המשקית, שכן הבנקים אינם יכולים להלוות מתוך פיקדונות. אם כן בנק ישראל קובע את שיעורי הנזילות על אותה רמה, שתבטיח הן את בטיחות כספי המפקידים והן את אספקת הביקוש לכסף מצד הלווים.
תפקיד "הקלסי" של שיעורי הנזילות הוא הגברת תלותם של בנקים מסחריים בבנק מרכזי על מנת לאפשר לבנק מרכזי לבצע פיקוח על הבנקים האלה, ולשמור על האיזון הפער בין הפיקדונות והאשראי. שיעורי נזילות נקבעים על-ידי בנק ישראל על סמך השיקולים עיקריים כגון: קיום האיזון המוניטרי במשק, בין גאות לשפל, בין אינפלציה
לדפלציה. בתקופות של אינפלציה, גואה הביקוש לכסף, אולם כסף נוסף הינו כשמן הנשפך על המדורה (בנק ישראל,1976).
בתקופות של דפלציה, המצב הוא הפוך, שכן אז נעדר הביקוש למוצרים ושירותים, ונעלמת כמעט כליל הנטיה להשקיע. על הבנק המרכזי לפעול בניגוד למגמות אלה, כדי להחזיר את האיזון למשק, ואחד המכשירים שבידיו הם שיעורי הנזילות. בעתות של אינפלציה מעלה הבנק את שיעורי הנזילות כדי לצמצם את כמות הכסף הנוסף, שיכולים הבנקים
להזרים למשק, ואף כדי שיספגו כספים מתוכו. מאחר שאינפלציה הוא "כסף רב רודף אחרי אותה כמות של סחורות ושירותים", הרי פעולה כזו מצד הבנק המרכזי תביא לצמצום הלחצים האינפלציוניים (בנק ישראל, 1976).
בתקופות של דפלציה, קיפאון או שפל, יפעל הבנק המרכזי בכיוון מנוגד:
הכסף יהיה השמן שיש לשמן בו את גלגלי המשק, כדי להגביר את הפעילות:
אחד הדרכים לביצוע תכלית זוהי הורדת שיעורי הנזילות, שתאפשר לבנקים להלוות אשראי רב יותר לציבור, וכך להגדיל את כמות אמצעי התשלום שיעמדו לרשותו. אבל חשוב לציין, כי בשיעורי נזילות אין תשובה מלאה למשימות המוטלות על הבנק. במצב הקיים במשק ישראלי ברוב שנותיו, מצויים שיעורי הנזילות ברמה גבוהה יחסית, כך שקשה
להעלותם עוד. גם תהליך השינוי בשיעורי הנזילות, המחייב התייעצות בוועדה המייעצת ואישור הממשלה, נמשך לעיתים זמן-מה, דבר הפוגם בגמישות מכשיר זה. לכן כולל מגוון הכלים ואמצעים שבידי הבנק ישראל פריטים נוספים, שהראוי בהם יותר לציון היא מדיניות האשראי.
2). כסף מהווה תנאי הכרחי לפעילות כלכלית כלשהי אשר יעילותה של הפעילות הזאת תלוי בכמות הכסף שהיא תצליח לגייס תוך כדי תיפקודה. כל אירגון או מפעל שיצליח לגייס כמות הכספים גדולה יותר לצורכי הרחבת פעילותו או לשיפור יעילותה יזכה בתחרות עם מפעלים אחרים כי תמיכה כספית מעלה את היכולת ההישרדות של מפעלים או
חברות מכיוון שהם פועלים בסביבה של מחסור מתמיד באמצעי תשלום. כמובן שהמצב כזה משותף לכל משק ומשק בכל מדינה שהיא. אבל מה שמבדיל ביניהם אלה הם דרכים אמצעים שונים שדרכם מגיעים למקורות כספיים והכמויות של אמצעי תשלום המגיעים למשקי העולם גם הם אינם זהים.
כפי שכתבתי קודם, בישראל רוב הכספים מגיעים למשק דרך בנקים מסחריים אך מי שקובע את כמותם זהו בנק ישראל. חוק מעניק לבנק ישראל שליטה רבה בעיניין זה והוא זה שקובע את מדיניות האשראי.
מדיניות האשראי מתחלקת לשני סוגים כגון: הכוונה כמותית של האשראי והכוונתו האיכותית.
מטרתה של הכוונה הכמותית של האשראי היא לפקח על היקפו של האשראי ובמקרי הצורך לצמצמו כדי למנוע התרחבות המוניטרית.
הכוונה הכמותית מתבצעת באמצעות צווים או הוראות של בנק ישראל לבנקים מסחריים שבהם נקבע, כי אין להרחיב את נפח האשראי לציבור מעל "לתקרה" מסויימת במשך תקופה שנקבע. לפעמים הסכם ג'נטלמני עם הבנקים מחליף את הצוים והוראות אך לא במקרים כאשר מצב דורש תגובה מהירה יעילה.
אולם לשליטה זו מגבלה, בהיותה חסרת גמישות הדרושה למשק דינמי, רב-אנפין ועלולה להצמיח עיוותים כמו שווקים מקבלים ועוד אם משתמשים בה ברציפות אבל אף על פי כן השיטה הזאת היא יעילה לצורך הגבלות כמותיות על נפח האשראי, במיוחד בתקופות בהן יש צורך בבלימה חריפה של התרחבות מוניטרית (בנק ישראל 1976).
ביקוש לאמצעי תשלום הוא תמיד גבוה ובמיוחד בעתי האינפלציה. נגיד הראשון של בנק ישראל דוד הורוביץ טען כי האשראי הוא מצרך מאוד מוזר, שהביקוש לו גדל עם ההיצע. אם מרחיבים את האשראי הדבר גורם ליצירת פיקדונות נוספים בבנקים. יצירת פיקדונות בבנקים, פירושה הגדלת כמות הכסף במדינה. ובכן הגדלת הביקוש לאשראי גורמת
לעליית מחירים, ובהתאם לכך גורמת לביקוש גובר לאשראי. זהו תהליך שאינו פוסק אף פעם (בר-יוסף, 1985).
על סמך הדעה הזאת ניתן להניח כי למרות שהגבלה כמותית של אשראי זוהי שיטה שאינה גמישה אך חיונית וחשובה לשמירה על מטבע חזק ויציב. דרך שניה של הכוונת האשראי היא לעודד את התפתחות יצרנית ותעסוקתית. שיטה זו נקראת הכוונה איכותית של האשראי, שבעזרתה ניתן להזרים אשראי לסקטורים ומטרות המוגדרות כחיוניים ובעלי
עדיפות גבוהה אלא להזרימו לסקטורים אחרים, פחות חשובים או בעלי עדיפות נמוכה. סוג כזה של אשראי נקרא "אשראי מכוון", כלומר מכוון למטרות ויעדים מסויימים (בנק ישראל, 1976).
גם אשראי כזה מחולק באמצעות הבנקים מסחריים שרשאים ללוות כמות גדולה יותר של כסף (יותר ממה שהוסכם עם בנק ישראל) בתנאי שאותן הלוואות תינתנה אך ורק ליעדים שאושרו במסגרת מדיניות כלכלית. בהחלט שהשיטה הזאת מעודדת את הבנקים מסחריים לתת אשראי למטרות מועדפות כי זה מאפשר להם להגדיל את רווחיהם.
עקב אי התאמה הקיימת בין מטרות עיסקיות שמעוניינות בהרחבת האשראי ולכל הסקטורים ולא רק למועדפים, לבין צרכי המשק הלאומי לטווח ארוך זקוקים באשראי מכוון ומצומצם, על בנק ישראל ושלטונות לכוון את השימוש בגורמי הייצור המגבילים בהתאם לסולם העדיפויות של המשק. אשראי מהווה במקרים רבים אחד מגורמי המפתח להפעלת
גורמי ייצור ועל כן נודעת להכוונתו האיכותית השפעה ניכרת על חלוקת מקורות במשק. תפקיד ההכוונה האיכותית הוא לכוון חלק רב יותר של אשראי למטרות עדיפות מבחינת המשק הלאומי - ובתנאים של המשק הישראלי, ביחוד לייצור המגדיל את היצוא או מצמצם את היבוא - ולצמצם את חלקו של אשראי המפנה למטרות בעלות עדיפות נמוכה,
כגון הגבלת התצרוכת שגורמת להיווצרותם של תהליכים אינפלציוניים (בר-יוסף 1985).
כדי להשיג יותר אפקטיביות מהשיטות הללו חייבים לשלב בינהם כי בעת שפועלות מגמות אינפלציוניות, יש ערך מועט להכוונה האיכותית אם אין היא נעשית במסגרת של הגבלות כמותיות יעילות על היקף האשראי, שכן גם כאשר האשראי הנוסף ניתן למטרות הייצור החיוני, הוא מגביר את כוח קניה של העובדים, המעבידים, והספקים המשתתפים
בתהליך הייצור זה, דבר מגדיל את הוצאותיהם לתצרוכת. כך מזרימה תוספת האשראי למטרות יצרניות כוח קניה נוסף לאפקים הרגילים של המשק, ובסיבוביו הנוספים דינו כדין כל כסף אחר. גורם זה חשוב במיוחד בישראל, בה הנטייה השולית להוצאה היא, בדרך כלל, גבוהה ועל כן אין בהכוונה האיכותית עצמה כדי למנוע את סכנות
האינפלציוניות הנובעות מהרחבת האשראי. המבחן העיקרי של הכוונה איכותית בתקופה אינפלציונית היא מידת יכולתה לשנות את ההרכב האשראי בהיקפו הקיים, כלומר לכוונו לצרכים חיוניים של המשק מבלי לשנות את גודלו של אשראי (בר-יוסף, 1985).
למעשה, יצירת סקטורים רבים עם העובדים עם משכורות גבוהות שגורם להגברת הצריכה הציבורית שבסופו של דבר מוביל לתהליכים אינפלציוניים, אינו חיסרון היחיד של אשראי מכוון.
בעיה נוספת בתחום האשראי המכוון היא הריבית על האשראי כזה. הענפים זכאים לעדיפות, במסגרת המדיניות הקיימת, וממילא לאשראי זה, הם ענפי הייצוא לסוגיהם, וכן התעשייה והחקלאות. עדיפות זו מקדמת ענפים אלה לעומת כלל המשק אולם מעבר לזאת, ניתן לקדם יותר על-ידי העדפתם בשיעורי הריבית. אכן, הריבית הנגבית במסגרת
האשראי המכוון, לצורתו, הינה נמוכה, במידה ניכרת, מהריבית הממוצעת במשק. מצב כזה יוצר מערכת ריבית מפוצלת ומסובכת, לכן כדי למנוע יצירת עיוותים מפליגים העשויים לגרום לכך ששכרה של השיטה ייצא בהפסדה יש להשיג איזון מסויים בין שני אלה של ריבית (בנק ישראל, 1976).
אשראי מכוון הוא רק אמצעי שבעזרתו בנק ישראל מוציא לפועל את המדיניות הכלכלית של הממשלה. ממשלה קובעת מהם סקטורים הראויים לקבלת אשראי מכוון עם ריבית מוזלת אך בכל זאת בנק ישראל הוא זה שמבצע את המדיניות זאת ומעצב כאלה דרכים ושיטות שתואמו למערכת פיננסית ולא יפגעו בסקטורים אחרים ובתחרות שבינהם.
אחד מהדרכים כאלה זהו, כאמור, הריבית שמהווה אמצעי חשוב ויעיל בתהליכים מוניטריים.
ג). חוק בנק ישראל העניק לנגיד הבנק את הסמכות לקבוע את שער הריבית המכסימאלי שמוסד בנקאי רשאי לשלם על פיקדונות כן את שער הריבית המכסימאלי שמוסד רשאי לקבל בעד הלוואות ועסקות אשראי אחרות.
סמכות זו ניתנה לנגיד כדי להעלות את שער הריבית על מנת לצמצם את הביקוש לאשראי, או לגרום לירידת השער ובדרך זו להגביר את הביקוש לאשראי. לכן ניתן לומר כי ריבית הינו מכשיר שבלתי נפרד מאמצעי אחר - אשראי. שני האמצעים הללו מושפעים אחד מהשני ומידת האפקטיביות שלהם תלויה ביכולתו של הנגיד לשלב בינהם.
שער הריבית משתנה מדי פעם לפי המצב במשק וקצב התפתחותה של אינפלציה.
בתקופות שבהן אינפלציה גבוהה בנק ישראל מעלה את שער הריבית כדי לייקר את האשראי. כאשר שער הריבית גבוה חייב הלווה להחליט אם להשתמש באשראי אם לאו. כך שער הריבית גבוה מרסן את הביקוש לאשראי שבסופו של דבר עוזר לבלימת האינפלציה. במקרים כאלה העלאת שער הריבית היא פעולה חיובית ויעילה.
אפשר להביט על שער הריבית כמחיר האשראי שנקבע על-ידי היצע וביקוש.
הלווה נכון לשלם ריבית, כיוון שלפי חישוביו ישקיע את ההלוואה במפעל כלשהו ויוכל לשלם את הריבית מתוך רווחיו ולהותיר לעצמו רווח נקי. אם כן, שער הריבית שהלווה מוכן לשלם תלוי ברווח שהוא מצפה לקבל. הואיל ולממשלה ישנן תוכניות השקעה רבות, אזי יהיה זה הגיוני שהשקעה שאינה יכולה לשלם את ריבית המקובל בשוק לא
תוכל לקבל את הלוואה הדרושה.
לשון אחר, רק מפעלים רלוונטיים יכולים לקבל הלוואות (בר-יוסף 1985).
כאשר שער הריבית הוא גבוה כמו שבתקופתינו זהו סימן לאווירה אינפלציונית במשק. לעומת זאת בתקופות שפל כלכלי כאשר פעילות כלכלית היא נמוכה מאוד, שער הריבית נמוך גם. זאת אומרת שביקוש לאשראי הוא קטן והשער הנמוך מאפשר ליזמים להשקיע במשק. לפי זה ניתן לראות כי גם ריבית מהווה אמצעי שבא לעודד את הפעילות הכלכלית
בדומה לאשראי מכוון.
אבל מצד שני גם לשימוש בשער הריבית לעידוד פעילות כלכלית או ההפך ריסונה ישנם חסרונות.
סיבה לכך היא שלאשראי מכוון ישנו שער ריבית נמוך יותר מאשראי הרגיל ולעיתים קרובות הפער הזה הינו משמעותי.
הפער הגדול בין שער הריבית על אשראי חופשי לבין השער על האשראי המכוון עשוי לגרום ללחץ מתמיד על בנק ישראל ומשרדי הממשלה להרחיב את האשראי המכוון. נוסף על כך מחירו הזול של האשראי המכוון עודד לעיתים להשתמש בו אף למטרות שלא נועדו להן. כל אלה מכבידים מאוד על כושר פעולה והיעילות של צעדי מדיניות מוניטרית,
שכן הם יכלו לפעול רק על האשראי שלא היה בהכוונה (בר-יוסף, 1985).
גם את הריבית ניתן להגדיר כאמצעי לא גמיש. סיבה לכך היא עובדה ששער הריבית אינו מסוגל בו זמנית גם לעודד את הפעילות הכלכלית וגם לרסן את האינפלציה. שער גבוה בולם את התפתחויות אינפלציוניות אבל יחד עם זאת הוא בולם את ההתפתחות המהירה מדי של המשק, וההפך ריבית נמוכה לא מסוגלת לעצור את האינפלציה אבל מעודד את
הפעילות היזמית.
תהליכים מוניטריים הם אלה שמשפיעים על גידולו של שער הריבית ועל יציבותו. אך פרט לגורמים אלה ישנם גורמים נוספים לא פחות חשובים, כמו למשל, השפע הפוליטית של הממשלה על פעילותו של בנק ישראל.
3. יחסים בין בנק ישראל לבין הממשלה
בפרק הזה הייתי רוצה לתאר את היחסים בין בנק ישראל לבין הממשלה כי באיכותם של היחסים הללו, לדעתי, תלויים גורמים חשובים כגון: קצב האינפלציה, רמת הצמיחה הכלכלית, ויציבותו של שער הריבית, הגורמים שישירות משפיעים על התקדמות כלכלית ריאלית ויציבותו של המשק. לכן בעזרת ניתוח של יחסי הבנק והממשלה נוכל לתאר את
השינויים בגורמים האלה ובמשק כולו.
כאשר מדובר על האיכות של היחסים הכוונה היא קודם כל לרמת העצמאות של בנק ישראל בתהליך קבלת החלטות ובקביעת המדיניות המוניטרית מפני השפעתה הפוליטית של הממשלה. בנוסף לזה האיכות של היחסים בודקת באיזו מידה מדיניות כלכלית של ממשלה ופעילות מוניטרית של בנק ישראל מתואמות אחד לשניה מבחינת האמצעים ומטרות
משותפות.
עקרונות הכתובים בחוק קובעים בצורה ברורה כי בנק ישראל לא יהיה מוסד בלתי תלוי וחייב להתאים את מדיניותו המוניטרית למדיניותה הכלכלית של הממשלה. אבל יחד עם זאת אין כל טעם להפוך את הבנק לאחד ממשרדי הממשלה וזאת משום שבנקאות מרכזית מקיפה בעיות שהן בלתי רגילות מבחינה טכנית ומחייבות מיומנות והתמחות שאיננה
נדרשת מעובדי מדינה. כמו כן, לדעתם של חוקרים רבים, ניהול בנק ישראל מחייב להתאים מיד את מדיניותו לנסיבות כלכליות המשתנות במהירות. לפיכך בנק אינו צריך להיות גוף פוליטי ויש להעניק לו מידה גדולה של עצמאות. אף על פי כן לא ייתכן שבנק מרכזי ינקוט מדיניות או אמצעי שיעמוד בסתירה למדיניות הממשלה.
שום מוסד שהוקם על-ידי הממשלה אינו יכול להיות בלתי תלוי לגמרי בממשלה. ממשלה, לדעתם, חייבת לקבל על עצמה את האחריות למדיניות המוניטרית כפי שהיא אחראית למדיניות בתחומים אחרים. האידיאל הוא שיתוף פעולה שותף וקונסטרקטיבי בין הבורד של הבנק המרכזי לבין הממשלה (בר-יוסף 1985).
יחסי בנק ישראל וממשלה בנויים על בסיס עקרון חלוקת עבודה בתחומה של מדיניות המוניטרית שפועלת במספר זרועות שהעיקריות בהן הן מדיניות פיסיקלית ומדיניות מוניטרית. הזרוע הפיסיקלי, השייכת לממשלה ומוסדותיה, נועדה להשפיע על הפעילות הכלכלית במשק באמצעות הטלת מיסים, קביעת תקציבי הממשלה - עודף או גרעון - מתן
תמריצים וסובסידיות, ותקציבי פיתוח. מדיניות מוניטרית שבנק ישראל אחראי עליה, תכליתה לספק את "הדלק" לפעילות כלכלית באמצעות קביעת כמות הכסף במשק.
הזרוע הפיסיקלית והזרוע המנוטרית משפיעות זו על זו אהדדי, לפי כך יש צורך בתיאום ובשיתוף פעולה הדוק בינהם. אי התאמה בין התחומים הללו עלולה לגרום לתוצאות שליליות במשק. למשל מדיניות פיסיקלית של ממשלה קובעת לה כיעד לרסן את הפעילות המשקית הגואה, אך למרות זאת תתיר המדיניות המוניטרית של בנק ישראל את הרצועה
ותזרים כספים למשק, תביא ההזרמה להרחבת הפעילות, בניגוד לייעד שנקבע. הצורך בתאום הוא שהביא, בין השאר, לרעיון כי נגיד בנק ישראל ישמש גם כיועץ הכלכלי של הממשלה.
עיקרה של המדיניות המוניטרית הוא לשמור על רמת הפעילות הנדרשת במשק באמצעים מוניטריים. כמו כן לטפל בסטיות מרמת פעילות כלכלית מאזנת שעלולות להיווצר בשתי צורות. הראשונה על-ידי עודף אמצעי תשלום במשק, והשניה - בצורת מחסור באמצעי תשלום. לסטיות השפעות שליליות בתחום יציבות המשק והיקף התעסוקה והפעילות
הכלכלית, ומתפקידו של הבנק ישראל ולפעול להחזרת האיזון במשק: לרסן התפתחויות אינפלציוניות על-ידי מדיניות מוניטרית מגבילה, או למנוע שקיעה בדפלציה ובשפל על-ידי הזרמת כספים למשק. מדיניות זו ידועה בספרות הכלכלית כמדיניות אנטי-מחזורית (בנק ישראל 1976). להגשמת מטרה זו דרך הבנק להיות מעוניין רק בסך כל הביקוש
המוניטרי, בלי להבחין בין ביקוש מוניטרי של הממשלה וביקוש מוניטרי של הציבור.
לעומת זאת מדיניות פיסיקאלית שוקלת את יעדיה במונחים ריאליים ולא במונחים של כסף. הכוונה היא לספוג כסף מהציבור על-ידי מיסוי או מלוות כדי שלא יוציאוהו על מטרות רצויות פחות וכדי שהאוצר ישתמש בו למתן הלוואות ולמטרות רצויות יותר. האידיאל של פעילות ממשלתית היא מכסימילזציה של התועלת החברתית והקצאת משאבים
לכל הפעילות הנעשית במשק.
בגלל גודלו היחסי הרב של תקציב המדינה בישראל, יש לעיתים השפעה מכרעה לצורת מימון הוצאות התקציב על היקף הגידול באמצעי התשלום. אם אין הכנסות הממשלה ממיסים, מתשלומים מחו"ל וכדומה, מספיקות למימון הוצאותיה, היא פונה, בדרך כלל, לבנק ישראל ליטול ממנו הלוואות מימון הממשלה בשקלים חדשים בידי הבנק פירושו הדפסת
כסף והזרמתו למשק, דרך גרעון בתקציב. לכן פירעון חובות הממשלה לבנק ישראל, הודות לעודף הכנסות על הוצאות שקלים חדשים, מקטין את הסכום אמצעי התשלום במשק.
תחום זה הינו, כבכל המדינות, מוקד התנגשויות אפשרי בין שתי זרועות המדינה בתחום הכלכלי, דהיינו האוצר והבנק המרכזי. הממשלה, כרשות המבצעת, חותרת, בדרך כלל להתפתחות, התעצמות כלכלית ועלייה רצופה ברמת החיים של האוכלוסייה. אך צמיחה כלכלית מואצת גורמת תכופות ללחצים אינפלציוניים והבנק המרכזי, הנתבע להלחם
באינפלציה, עשוי למצוא עצמו בעימות עם תביעות להרחבה, או ביצוע פעולות תקציביות בתנאי אינפלציה באמצעות הדפסת כסף נוסף. עימות זה, שהוא חלק מהמערכת המקובלת במשטר דמוקרטי של "איזון ובלימה" בין הרשויות השונות הוא המביא, בסופו של דבר לעיצוב המדיניות הכלכלית. לעיתים מתגלע עימות בין משרד ממשלתי מסויים לבין
בנק מרכזי, ולהמחשה ניתן להביא את הדוגמה הבאה: אחד הנושאים השנויים במחלוקת בישראל הוא גובה הריבית על הלוואות פיתוח ממשלתיות. המשרד הממונה על כך יתבע ריבית נמוכה ככל האפשר, כדי לעודד את ההשקעות במימון זה, מאידך גיסא, הבנק יתבע להגביל את שיעור הסובסידיה הניתנת להלוואות אלה, כדי למנוע עידוד השקעות בלתי
כדאיות והשפעה על מערך שערי הריבית במשק.
כל צד טוען, כמובן, כי עמדתו היא האינטרס הלגיטימי של המדינה, ועל הממשלה להכריע ולמצוא את שביל הזהב בין הטיעונים השונים. התהליך לעיתים הינו כאוב למדי, אך זהו מחירה של הדמוקרטיה, וכך אף מובאות בפני הציבור העמדות השונות בבעיות הכלכליות. אכן, הממשלה ובנק ישראל הומשלו בתפקידם המשקי לאמצעים שבעזרתם ניתן
להאט את הקצב התפתחותו של המשק או ההפך להגבירו בשעת הצורך הם מנטרלים זה את זה. בעת התפתחות מהירה מדי, יש לבלום אותה ואילו בשעה שישנה אפשרות להתקדמות מהירה יותר מותר לעודדה. לכאורה, נוגדים מכשירים אלה זה את זה, אך לאמיתו של דבר, נועדו הם לאותה מטרה עצמה: לאפשר התפתחות כלכלית מירבית ומוצדקת.
לא תמיד יהיה זה נגיד הבנק שיתבע האטה. אם תתעורר סכנת קיפאון במשק, אפשר שדווקא הוא ייזום צעדי הפשרה כדי למנוע האטה בפעילות כלכלית.
אולם מאחר שהמשק הישראלי ברוב שנותיו, היה נתון בתהליך של פיתוח מהיר ופעילות ברמה גבוהה ביותר, שררו בו במשך מרבית התקופה לחצים אינפלציוניים, בעוצמה זו או אחרת, וממילא היה זה תפקידו של נגיד הבנק לתבוע ריסון, האטה, כדי למנוע חימום יתר של המשק.
בנוסף לחלוקת העבודה בין בנק ישראל לבין הממשלה חשוב לבדוק האם הבנק מוגן בצורה מספקת מהשפעתה הפוליטית של הממשלה עליו ומהן התוצאות האפשריות של השפעה כזאת. מי שהתעסק בנושא זה היו חוקרים צוקרמן ווב.
הם בדקו יותר משישים מדינות ומטרת מחקרם היתה לבדוק איך אי יציבות פוליטית משפיע על פעילותו של בנק מרכזי ועל משק (1994 ,Webb (Cukierman.
הם בדקו את הדרכים שבהן ממשלות של מדינות שונות מנסות להשפיע על הבנק המרכזי שלהם.
צוקרמן ווב הגיעו למסקנה כי אי יציבות פוליטית גורמת לאי יציבות בבנק מרכזי ובמשקי ממשלות המתחלפות בתדירות גבוהה שואפות להתאים למדינותן גם את הנהלת הבנק ובכך להשפיע על מדיניותו המוניטרית. לאי יציבות כזאת ישנה השפעה שלילית על הגורמים המעצבים את מצבו הכלכלי של המשק, כגון:
שער הריבית, קצב האינפלציה או צמיחתו הריאלית של המשק. צוקרמן ווב הוכיחו כי ככל שהשפעה פוליטית של ממשלה על בנק מרכזי גוברת כך קצב הצמיחה כלכלית יורדת ואפילו קצב האינפלציה עולה בצורה משמעותית. זאת ועוד עקב השפעה הפוליטית יציבות של שער הריבית נפגעת, מכיוון שבעיות כלכליות נפתרות על סמך שיקולים פוליטיים.
לפי טבלאות של החוקרים האלה, שבהן הם משווים בין מדינות שונות על בסיס רמת פגיעותו של בנק מרכזי מהחלטות פוליטיות של ממשלות, ניתן לראות כי בנק ישראל הוא הרבה יותר עצמאי מבנקים מרכזיים של מדינות מפותחות כמו שבדיה, יפן או גרמניה. לפי חישובים של צוקרמן ווב השפעה פוליטית על בנק ישראל שואפת לאפס, ובנוסף לזה
יציבות פוליטית בישראל היא גבוהה והנהלת בנק ישראל ממונת על פי שיקולים כלכליים ולא פוליטיים. אבל יחד עם זאת מתעוררת השאלה, מדוע, לדוגמא, קצב האינפלציה במשק ישראלי הוא גבוה יחסית למדינות הללו, ושער הריבית משתנה בתדירות גבוהה יותר ?
לדעתו של החוקר מהאוניברסיטה העברית יקיר פלסנר, לשעבר משנה לנגיד בנק ישראל, הסיבה לכך היא כי מבחינה פורמלית, בנק ישראל מופקד על ניהול מדיניות מוניטרית כדי, לקדם את הצמיחה ואת היציבות. אך קיימות מגבלות חוקיות באשר למידת החופש ממנה הבנק נהנה בבואו לבחור במדיניות מוניטרית. למשל על הבנק לתאם את פעילותו,
עם מדיניות הכלכלית של הממשלה. המגבלות המוטלות על הבנק כל כך מחמירות, שאסור לבנק לקבוע את שעורי חובת הנזילות של הבנקים המסחריים ללא אישור מוקדם של ועדת השרים לענייני כלכלה. נוסף לכך, הממשלה היא הקובעת את חובת הנזילות על פיקדונות מסויימים, ובמיוחד פיקדונות לזמן קצוב. החוק גם מאפשר את הדחתו של נגיד בנק
ישראל אם ממשלה סבורה כי חילוקי דעות בסיסיים בינו לבינה בשאלות מדיניות (רבושקה הנקי 1989).
השפעתה של הממשלה אינה מסתכמת בבנק ישראל בלבד. כך למשל, התופעה המרכזית המאפיינת את שוק ההון של ישראל במשך כל שנות קיומה היא הדומיננטיות של הממשלה בשוק זה. מידת מעורבות הממשלה בישראל חורגת מכל הידוע בארצות בעלות משטר חופשי. הביטוי העיקרי למעורבות זו היא העובדה שמירב הכספים לטווח בינוני וארוך, הנצברים
במערכות החסכון השונות (כגון תכניות חסכון וקופות גמל, פנסיה וביטוח), מנותבים לתקציב המדינה או מכוונים על ידה. במסגרת זו קובעת הממשלה את התנאים של כל מכשיר פיננסי מבחינת תקופה, ריבית והטבות המס הנלוות. בהיות הממשלה הגייס העיקרי של כספי החסכונות, הרי שהיא גם הנתב העיקרי של האשראי במשק. רוב רובו של
אשראי לטווח בינוני וארוך, הן למשקי הריבית (משכנתאות לדיור) והן לסקטור העיסקי (מימון השקעות בתעשיה, חקלאות, תיירות וכו') מוקצה על-ידי הממשלה בין באמצעות תקציבה ובין על-ידי הכוונה ישירה (רבושקה הנקי 1989).
על סמך הדוגמאות האלה ניתן לומר כי אומנם מערכת פוליטית בישראל היא יציבה שגורם ליציבותה של הנהלת הבנק, אך השפעתה הפוליטית של הממשלה על מערכת כלכלית כולה הינה רבה ומשמעותית. כתוצאה מכך משק ישראלי אינו מצליח להשיג את אותו האיזון הקיים במשקי מדינות מפותחות.
4. דרכי עידוד של בנק ישראל בפעילות יזמית במשק
לדעתי, פעילות יזמית במשק תלויה רבות בתמיכתו של בנק ישראל. לכן הייתי רוצה לבדוק מהי תרומתו של הבנק בעידוד היזמות וגם מהם דרכי תמיכה המוניטרית לפעילות הזאת הספציפית לבנק מרכזי.
הכלכלה מתייחסת ליזמות כגורם מפתח בצמיחה כלכלית וביצירת מקומות תעסוקה. יזמות מהווה תשובה למשק תחרותי משתנה כי מאופיינת על-ידי גלוי הזדמנויות חדשות למוצרים ושירותים, המאפשרים למשק לצמוח ולעמוד בתנאי תחרות. לפי כך הולכת וגוברת התענינות בפיתוח יזמות במשק הכלל עולמי ובמשק הישראלי.
אבל יחד עם זאת כלכלה אינה מספקת הסבר מתאים לגבי פריצתה או תחילתה של יזמות, כיוון שתיאוריות כלכליות קלאסיות נוטות להתמקד במצבי שווי-משקל גם המידע הוא מלא ולא יתכן ניצול מוטעה או לא יעיל של משאבים. כלומר: כאשר הצרכנים והפירמות קובעים את הביקוש וההיצע באופן אופטימלי, נקבעת נקודת שווי-משקל בשוק בתחרות
חופשית ופרוש שכל ההזדמנויות להקטנת עלויות או לשיפור רווחים כבר נוצלו (ארז, אדלדינגי, 1991).
אך במציאות זה לא כך כי עדיין קיימת ייזמות: מוצרים חדשים נוצרים, טכנולוגיות מתפתחות, פירמות נוצרות ואף מגיעות לרווחים. לדעתי הסיבה לכך היא העובדה כי מצבו כלכלי של המשק הינו משתנה בצורה מתמדת והשינויים הללו הם שמאלצים את המשק להתפתח ולהתאים את עצמו למצב החדש.
הגדרת יזמות כלכלית איננה אחידה בספרות המקצועית, אולם בהכללה ניתן לומר, כי יזמות היא תהליך המשלב בו שלושה מרכיבים:
א). הקמה פיסית של יישות עיסקית.
ב). השקעת הון הכרוכה בגיוס הון עצמי או בגיוס הון משקיעים
ג). גורם החדשנות
שלושת המרכיבים הללו יוצרים את התנאים הבסיסיים להגדרתה של פעילות כלכלית כלשהי כיזמות אשר המימד המרכזי המאפיין אותה הוא הפעילות בתנאים של אי וודאות, היינו: סיכון. חשוב לציין כי הסיכון ואי הוודאות אינם רק תוצאה של השקעה פיננסית שתמורתה אינה ידועה. למעשה מרבית הפעולות וההחלטות מתבצעים בתנאי מציאות
עמומים.
לדוגמה:
א). הגילוי של הזדמנות כלשהי לרווח הוא למעשה ניחוש, שאף פעם לא ניתן לדעת מראש בוודאות שהוא נכון.
ב). השוק התחרותי מכתיב תנאים של אי ודאות ושינויים מתמידים.
ג). אי הוודאות כרוכה לא רק באי הידיעה לגבי מידת הצלחתה של ההשקעה הכספית, אלא באי הידיעה לגבי הצלחתה של יזמות כדרך חיים וכהצלחה אישית.
לכן, המשמעות של הפעילות באי-וודאות פירושה: שהיזם מסכן לא רק את כספו אלא גם את מעמדו בחברה מבחינת קריירה והישגים, ואת בטחונו האישי מבחינת משפחה ומבחינת התפיסה העצמית שלו.
מתעוררת השאלה מה מקומו של הבנק בתופעה הזאת? לדעתי, אותם המניעים הגורמים להתקדמותו והתפתחותו של המשק כגון: שינויים במצב הכלכלי של המשק וחוסר איזון מסויים מסוגלים להשפיע לרעה על הפעילות משקית ויזמית ולסכנה. חוסר השליטה על השינויים ואי יציבות עלולים לגרום לתופעות הפוגעות בהתפתחות הכלכלית כמו אינפלציה
או דפלציה.
הורוביץ טען כי המשק ומחזור הכספים הם דינאמיים ופועלים כמו מטוטלת.
תפקידו של בנק מרכזי ומדיניותו היא להקטין את התנודות המטוטלת.
המטוטלת מתחילה במוקד מסויים ומתפשטת אט אט על כל המשק. הגורם המניע הראשוני יכול להיות הממשלה או ציבור, אבל מערכת הבנקאית היא המגדילה או מקטינה את כמות הכסף, בהסכמתו או בעקיפתו של הבנק מרכזי (בר-יוסף 1985).
כיוצא מהדברים האלה מחזוריות פוגעת במשק ובפעילות היזמית לכן על בנק ישראל לפעול נגד המחזוריות ובכך לגרום לעליה ברמת הוודאות במשק. ככל שרמת הוודאות במשק עולה הסיכון הכרוך בפעילות יזמית הולך ופוחת.
בעיה נוספת של המשק הישראלי זוהי אינפלציה שעלולה לפגוע ביעילותה ורווחיותה של הפעילות היזמית. אחד הדרכים המוניטריים שבנק ישראל מנסה להתמודד בעזרתה עם הבעיה הזאת זוהי עלייתו של שער הריבית. את המכשיר הפיננסי הזה תיארתי בפרקים קודמים, לעומת זאת בפרק זה הייתי רוצה להצביע על הבעיתיות.
ישנן טענות כי שער הריבית גבוה אינו כלי מוניטרי יעיל, אלא פוגע ברווחיותה של היזמות ובסופו של דבר בולם את התפתחויותיה ולא את התפתחויות אינפלציוניות.
התנגדות לנקיטת מדיניות מרסנת מסתמכת בעיקר בסכנה של עלייה נוספת בשער הריבית וכתוצאה מכך במחירים. אולם הניסיון בעולם כולו מלמד, כי מכשירי המדיניות המוניטרית הינם יעילים נגד התפתחויות אינפלציוניות ובסופו של דבר תורמים לריסון העלייה בשערי הריבית המושפעים כמובן מקצב עליית המחירים. אכן, כמעט בכל הארצות
שבהן נתגלו לחצים אינפלציוניים נוקטים במידה הולכת ומתרחבת באמצעים אלה.
הטענה ששערי הריבית עולים עקב נקיטת שיטה זו מתגלה איפוא, כמופרכת מעיקרה וזאת גם לאור העובדה שהריבית מהווה אחוז מינימלי ביציאות הייצור ולעומת זאת השפעתה על הביקוש רבה. יתר על כן, בתקופת אינפלציה של ביקוש נקבעת רמת מחירים לא רק על-ידי הוצאות הייצור, בכלל זה הריבית, אלא על-ידי היצע וביקוש בשוק ודבר זה
הוכח לא רק בהיסטוריה כלכלית בכל אתר ואתר אלא גם כן בישראל עצמה. לכן ניתן לציין כי העלאת שער הריבית היא פעולה חיובית אם מטרתה היא ריסון אינפלציה.
הזרמת הכספים למשק באמצעות האשראי על-ידי בנק ישראל זוהי פעולה המעודדת חשובה מאוד כי כסף מהווה בסיס לפעילות כלכלית כלשהי, ודוחף את האנשים להישגים חדשים.
לסיכום הפרק ניתן לומר כי בנק ישראל מעודד את הפעילות יזמית דרכים עיקריים לפחות.
1). בנק ישראל תמיד פועל בכיוון השגת האיזון במשק וכך מצד אחד מגדיל את יכולתם של היזמים לחזות את השינויים האפשריים, ומצד שני מקטין את הסתכנותם.
2). דרך נוספת היא מאבקו של בנק ישראל באינפלציה, הבעיה המתמדת של המשק הישראלי. כאמור אינפלציה עלולה לפגוע ביעילותה של הפעילות יזמית, לכן עצם ההתמודדות כזאת מהווה תמיכה משמעותית בינם ופעילותו.
3). אשראי הוא אמצעי נוסף של בנק ישראל שבעזרתו בנק ישראל מעודד את היזמים להתחיל בפעילותם ולהשקיע במשק הלאומי.
רשימה ביבליוגרפית
1. ארז, מרים ורונית אדלדינג (1991). פרופיל היזם הישראלי: מאפיינים ביוגרפיים. מניעים וגורמים קוגניטיביים. אוניברסיטת תל-אביב: מכון גולדה מאיר לחקרי עבודה וחברה.
2. בנק ישראל (1976). בנק ישראל, עשרים שנות פעילות. ירושלים
3. בר-יוסף, ישראל (1985). בנק ישראל להלכה ולמעשה. ירושלים
4. גריניץ, ישראל (1979). הלכות בנקאיות. תל-אביב
5. רבושקה, אלווין וסטיב ה. הנקי (1989). לקראת צמיחה: תכנית לתחייה כלכלית בישראל. ירושלים: המכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים מתקדמים.
6. Cukierman Alex and Steven Webb (1994). Political influence on the central Bank - international evidece. Center for Economic Research.
21

אפשרויות משלוח:

ניתן לקבל ולהזמין עבודה זו באופן מיידי במאגר העבודות של יובנק. כל עבודה אקדמית בנושא "מעמדו של בנק ישראל במשק הלאומי", סמינריון אודות "מעמדו של בנק ישראל במשק הלאומי" או עבודת מחקר בנושא ניתנת להזמנה ולהורדה אוטומטית לאחר ביצוע התשלום.

אפשרויות תשלום:

ניתן לשלם עבור כל העבודות האקדמיות, סמינריונים, ועבודות המחקר בעזרת כרטיסי ויזה ומאסטרקרד 24 שעות ביממה.